O PRH é o documento norteador da agenda de gerenciamento dos recursos hídricos em uma bacia, identificando ações e investimentos prioritários dentro da perspectiva de uma visão integrada, com envolvimento de órgãos governamentais, sociedade civil, usuários e diferentes instituições que participam da gestão dos recursos hídricos (SOARES et al, 2019).
O atual PIRH-PS foi aprovado no ano de 2021. Seu processo de elaboração, a partir de recomendações da ANA, passou por uma reestruturação, sendo dividido em três fases: Fase I - Relatório Preliminar do Plano Integrado; Fase II - Elaboração dos Planos das bacias afluentes com foco nas especificidades de cada porção, assim como na articulação e na pactuação de responsabilidades e ações; e Fase 3 - Finalização do PIRH-PS, através da integração das informações da Fase II ao Relatório Preliminar da Fase I e elaboração conjunta do Manual Operativo (MOP).
A reestruturação teve o propósito de garantir a integração dos instrumentos de planejamento na bacia e o fortalecimento do processo participativo e decisório, alcançado a partir de um amplo processo de articulação e pactuação, reflexo das discussões entre a AGEVAP, os comitês e órgãos gestores (âmbito Federal e Estadual).
Diálogos para Aperfeiçoamento da Política do Sistema de Recursos Hídricos no Brasil
Em 2018, o Banco Mundial elaborou o “Diálogos para Aperfeiçoamento da Política do Sistema de Recursos Hídricos no Brasil”, composto por estudos que debatem o tema no país. Dentre eles, está o Volume IV – Tema 3: Planos de Recursos Hídricos em Bacias Hidrográficas, que tem o objetivo de “propor alternativas de melhorias para maior flexibilidade e robustez à concepção e desenvolvimento dos planos de recursos hídricos de bacias hidrográficas, bem como mecanismos que facilitem e promovam a sua aplicação e cumprimento” (BANCO MUNDIAL, 2018, pág. 19).
Para a identificação de desafios e proposição de recomendações, o estudo estabeleceu parâmetros a serem analisados em três etapas do processo de planejamento de bacias hidrográficas: Concepção e elaboração de um plano; Processo de articulação e mobilização em todo o ciclo de planejamento; e Implementação. Este documento guiou o desenvolvimento deste artigo, que usou como estudo de caso a bacia hidrográfica do rio Paraíba do Sul.
O método utilizado para realizar a análise foi consultar os documentos que compõem o PIRH-PS (2021) e a experiência das profissionais que participaram do seu processo de elaboração e, por fim, avaliar se os parâmetros são atendidos e com que nível de abordagem.
Análise do PIRH-PS segundo parâmetros do Banco Mundial
A aplicação dos parâmetros previstos pela metodologia de avaliação de PRH do Banco Mundial (2018) propiciou a identificação da qualidade em que o PIRH-PS abordou determinados aspectos nas etapas de concepção/elaboração, articulação/mobilização/pactuação e implementação efetiva. A análise de cada parâmetro se baseou na documentação disponibilizada na página eletrônica do CEIVAP e dos comitês afluentes referente ao PIRH-PS, bem como na vivência e observação participante das colaboradoras da AGEVAP, autoras deste artigo.
A Figura 1 apresenta uma análise percentual dos resultados da avaliação do PIRH-PS segundo parâmetros do Banco Mundial (2018), destacando em cor o critério de julgamento adotado (verde – boa abordagem; amarelo – abordagem mediana; rosa – abordagem baixa).
Figura 1 – Análise percentual das abordagens do PIRH-PS segundo metodologia do Banco Mundial (2018).
Análise dos resultados
Nas etapas de concepção e elaboração do PIRH-PS foram analisados tópicos referentes à realidade da bacia, objetivos do Plano, processo participativo, disponibilidade de informações, critérios e diretrizes para garantia da disponibilidade hídrica, metas e planejamento financeiro. Para isso, foram avaliados os 14 parâmetros indicados pelo Banco Mundial (2018) e os resultados indicam a ocorrência de 72% de “boa abordagem”, 21% de “abordagem mediana” e 7% de “abordagem baixa".
O PIRH-PS se destaca nos parâmetros relacionados à aderência do instrumento de planejamento à realidade da bacia, ao processo de mobilização social, amplo banco de dados, definição de diretrizes e ações estratégicas para a garantia dos usos múltiplos, definição de metas e orçamento realista, a partir da disponibilidade de recursos provenientes da cobrança pelo uso da água na bacia.
Contudo, o Plano apresenta uma discussão genérica acerca dos impactos das mudanças climáticas sobre as disponibilidades hídricas e o mesmo ocorre nas definições de critérios para entrega de água para bacias a jusante e de prioridades de usos em cenários de conflitos. Tais parâmetros foram considerados medianos.
Por fim, o responsável pela pequena porcentagem relacionada à baixa abordagem diz respeito à falta de definição de critérios para alocação de água entre os diferentes usuários. O Plano, ao identificar essas lacunas, traz em seu programa de ações iniciativas estratégicas para fomentar a discussão, como exemplo, a de atualização do quadro de demandas e balanços hídricos na bacia.
Na etapa de articulação, mobilização e pactuação, processo transversal a todo o ciclo de planejamento, foi analisada a articulação do PIRH-PS com as políticas setoriais e Planos Estaduais de Recursos Hídricos, o processo participativo, assim como as pactuações. Para isso, foram avaliados os 5 parâmetros indicados pelo Banco Mundial (2018) e os resultados indicam a ocorrência de 80% de “boa abordagem” e 20% de “abordagem mediana”.
A estratégia de reestruturação do PIRH-PS culminou em um amplo processo participativo e de pactuação entre comitês, órgãos gestores e agência delegatária/equiparada, através de grupos de trabalho e reuniões sobre temas estratégicos. Os pactos institucionais e responsabilidades firmadas entres estes atores-chave podem ser consultados por ação no MOP. Os seminários regionais e webinários foram os responsáveis por garantir a participação da sociedade em geral.
O parâmetro avaliado como abordagem mediana foi o de articulação com as políticas setoriais. No PIRH-PS não foram encontradas evidências claras de articulação com os setores usuários, no entanto, em seu conteúdo há recomendações e ações específicas.
Já na etapa de implementação do PIRH-PS foram analisados parâmetros que tratam da capacidade de execução das ações, métodos de avaliação da implementação dos Planos e publicidade dos resultados. Para isso, foram avaliados os 5 parâmetros indicados pelo Banco Mundial (2018) e os resultados indicam a ocorrência de 100% de “boa abordagem”.
Destaca-se o avanço trazido pelo Manual Operativo (MOP) como norteador para a execução das ações prioritárias previstas para os primeiros 5 anos de implementação. Para o acompanhamento da implementação foram criados Grupo de Acompanhamento do Plano (GAP) para cada um dos comitês afluentes e um GAP Integrado do CEIVAP, com representantes de toda a bacia.
Para avaliação e monitoramento da implementação do PIRH-PS foi adotada a metodologia desenvolvida por Mota (2018). Para cada ação foi estipulada uma meta a ser alcançada e para cada meta um indicador de desempenho. Por sua vez, cada indicador possui uma métrica que possibilita avaliar o desempenho da ação e o índice global de implementação do Plano.
Conclusão
Nas fases de concepção e elaboração do PIRH-PS, foram observados significativos avanços na definição do modelo mais focado nas especificidades da bacia, visando aprimorar a viabilidade de implementação. A maior participação social e articulação entre os diversos atores propiciou condições para o melhor reconhecimento da realidade de toda a bacia. O longo processo de pactuação norteou a transformação do pacto firmado na elaboração do PIRH-PS em ações concretas e estabeleceu a agenda a ser seguida pelos comitês, pelos órgãos gestores de recursos hídricos e pela AGEVAP.
O Manual Operativo, proposto pela ANA, mostrou-se uma importante ferramenta norteadora das ações de curto prazo. Os resultados dos primeiros anos de implementação comprovam o avanço na execução de ações que compatibilizam as necessidades da bacia, as prioridades e anseios dos comitês e a capacidade de realização dos investimentos em gestão e infraestrutura.
A metodologia de avaliação do Banco Mundial identificou pontos de melhoria, como a necessidade de maior articulação com políticas setoriais, sendo este um grande desafio para o SINGREH, bem como definição de critérios para alocação de água entre usuários.
A implementação do PIRH-PS em sua plenitude é a garantia para os comitês de bacia – CEIVAP e comitês afluentes – de que o pacto estabelecido na sua aprovação, visando aos objetivos da política, será executado na prática. Por este motivo, é tão importante que o processo de elaboração de PRH seja participativo e, ao mesmo tempo, integrador, garantindo tanto o olhar específico de cada bacia afluente, como a visão de conjunto da bacia interestadual. Nesse contexto, o PIRH-PS se destaca como um compromisso comum estabelecido entre os entes do SINGREH, com vistas à adequada execução das ações e implementação dos Planos.